STANOVISKO
Asociace Public Affairs Agentur České republiky
k návrhu
Zákona o lobbingu a o změně souvisejících zákonů (zákon o lobbingu)
Praha, 19. 10. 2012
Členové Asociace Public Affairs Agentur, o. s. (APAA) oceňují snahu předkladatele otevřít věcnou odbornou a veřejnou diskusi o transparentnosti rozhodovacích mechanismů v České republice. V přípravném období jsme se jako jednotlivci i jako společnosti podíleli na diskusi k regulaci lobbingu, do níž jsme přispěli řadou odborných pohledů a především praktickou zkušeností s lobbingem a prosazováním zájmů soukromého sektoru ve vztahu k veřejné moci. Přispět k očištění pojmu „lobbing“ od dezinterpretací, ba až kriminalizací, je v našem vlastním zájmu a právě ustavení APAA je i krokem v tomto směru. Bohužel předkládaný zákon nepředstavuje v tomto ohledu žádný posun a jeho případné přijetí by vedlo jen k poškození podnikatelského prostředí v České republice.
Těch, na které údajně zákon cílí, tedy fyzických a právnických osob a veřejných funkcionářů dopouštějících se trestných činů podle zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, se zákon nedotkne, neboť se do registru lobbistů nezapíší. I kdyby se do něj zapsali anebo by dohledový orgán zjistil a dokázal jim, že se do něj zapsat měli, zná české trestní právo judikaturou prověřené kvalifikace trestných činů, za které by měli být stíháni. Např. přijetí úplatku (§ 331), podplácení (§ 332), nepřímé úplatkářství (§ 333), zneužití pravomoci úřední osoby (§ 329), zneužití informace a postavení v obchodním styku (§ 255), sjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě (§ 256) nebo pletichy při zadání veřejné zakázky a při veřejné soutěži (§ 257). Pokud jde o postih korupce, je tak předkládaný zákon zcela zbytečný.
Zákon trpí celou řadou chyb – od chyb koncepčních, přes ustanovení, která jsou v rozporu s platnými zákony, až po nepřesné formulace. Z obecného hlediska je klíčová role příslušného kontrolního orgánu. Pokud by měl skutečně plnit úkoly uložené mu tímto zákonem, musel by pomocí policejní operativní techniky odposlouchávat lobbisty a lobbované, kontrolovat jejich bankovní konta, případně by musel shromažďovat svědectví lobbovaných, kteří jsou prokazatelně schopni a ochotni jednomu a témuž subjektu doložit uskutečnění patřičného počtu tzv. lobbistických kontaktů. Pokud kontrolní orgán nebude těmito drastickými policejními metodami kontrolovat veškeré osoby „podezřelé z lobbingu“, nebude jeho role podstatná a zákon nenaplní svůj účel.
Níže shrnujeme stanoviska, na nichž se shodli členové APAA, kteří jsou předními českými lobbistickými agenturami, jež na českém trhu podnikají v mnoha případech více než deset let.
Připomínky k paragrafovanému znění zákona o lobbingu
§ 1
Vzhledem k tomu, že zákon nikterak nereguluje povinnosti lobbovaných (to by měl dle našeho názoru dělat dosud neúčinný zákon o státní službě), je zcela lhostejné, které lobbované bude norma zahrnovat. I při nejužší možné definici zákona (varianta I), by podmínky registrace splnili všechny velké lobbistické agentury v ČR, firemní in-house lobbisté a řada vedoucích představitelů firem.
Důvodová zpráva uvádí, že v případě zvolení varianty IV by ke kontrole 80 000 lobbovaných bylo třeba 124 úředníků, přičemž náklady na 5 úředníků jsou vyčísleny na 2,1 mil. Kč, ale již se neuvádí, že při daném počtu úředníků by náklady dosáhly více než 50 mil. Kč. Navíc si nedovedeme představit, jakým způsobem budou v Praze sídlící úředníci kontrolovat výkon funkce a styky zastupitelů a radních v celé ČR.
§ 2, odst. 1, písm. b)
Problematický bod spatřujeme již v samotné definici pojmu „lobbing“ – podle návrhu je lobbingem činnost, jejímž předmětem je „lobbistický kontakt zaměřený na ovlivnění toho, kdo rozhoduje v rámci své pravomoci nebo pomoc k uskutečnění lobbistického kontaktu, zejména organizování a koordinování lobbistických kontaktů.“
Tato definice je však velmi široká – jde nejen o kontakt samotný (ústní, písemný, elektronický), ale i pomoc k takovému kontaktu – fakticky například i předání telefonní čísla! Pokud se lobbistou stane i osoba pomáhající k uskutečnění lobbistického kontaktu, pak nastanou absurdní situace – půjde například o pracovnici kanceláře poslance, která sdělí telefonický nebo e-mailový kontakt na poslance nebo senátora (příp. uvolněného radního) lobbistovi, nebo zapíše takovému poslanci nebo senátorovi do diáře schůzku s lobbistou. Takovým pomocníkem může teoreticky být i manažer, který tento kontakt sdělí. Pak lobbing bude vykonávat vskutku každý…
Proto navrhujeme v návrhu zákona vypustit § 2 odst. 1 písm. b).
§ 2, odst. 3, písm. j)
Z definice lobbistického kontaktu je vyjmuta „komunikace uskutečněná na jednání poradního orgánu vlády, ministerstev…“. Obáváme se, že může dojít k tomu, že organizace, která bude např. do poradního orgánu úředníky přizvána, nebude podléhat zákonu o lobbingu, zatímco ta, která má jiný zájem a chce jej prosazovat, bude označena za lobbistu podle tohoto zákona. Tato výjimka tak vytváří nerovné podmínky a deformuje rovné prostředí pro hájení zájmů.
Dalším problémem je výjimkové ustanovení, že komunikace probíhá „na jednání“. Z toho vyplývá, že komunikace před jednáním (např. zaslání podkladů) a po jednání (např. dotaz k zápisu či zaslání dodatečných informací) už lobbing je.
Proto navrhujeme v návrhu zákona vypustit § 2, odst. 3, písm. j).
§ 2, odst. 3, písm. m)
Podle tohoto ustanovení se za lobbing nepovažuje lobbistický kontakt uskutečněný osobou „za existence předpokladu, že tato osoba může mít vlastní oprávněný zájem na řešení dané věci a je možno ji jednoznačně identifikovat.“
Jedná se o velmi vágní formulaci a s přihlédnutím k § 2, odst. 7, podle něhož „pokud lobbista vykonává lobbing z vlastní iniciativy nebo ve svůj prospěch, je klientem tento lobbista“, ji lze vyložit tak, že lobbing ve vlastní prospěch, není lobbingem.
Proto navrhujeme v návrhu zákona vypustit § 2, odst. 3, písm. m).
§ 2, odst. 4
Problematický bod spatřujeme v definici pojmu „lobbista“ – podle návrhu je lobbistou osoba, „která pravidelně vykonává lobbing. Osoba pravidelně vykonávající lobbing je ta, která uskutečnila v rámci jednoho kalendářního čtvrtletí nejméně čtyři lobbistické kontakty, případně uskutečnila v rámci jednoho kalendářního roku pět nebo více lobbistických kontaktů.“
Podle shora uvedené definice se lobbistou tak fakticky stane každý, kdo se s lobovaným potká 4x během tří měsíců = uskuteční lobbyistický kontakt (ústně, písemně, elektronicky). Podle našeho názoru by lobbistou zásadně měla být osoba vykonávající lobbing za úplatu a pro klienta (třetí osobu). Pokud zůstane definice lobbisty nezměněna ve shora uvedené podobě, pak do této množiny „spadnou“ absurdně například i manželky politiků nebo jejich přátelé, sekretářky atd.
Proto navrhujeme v § 2 odst. 4 návrhu zákona provést následující změnu: „Lobbistou osoba, která pravidelně, za úplatu a pro klienta, příp. zaměstnavatele vykonává lobbing. Osoba pravidelně vykonávající lobbing je ta, která uskutečnila v rámci jednoho kalendářního čtvrtletí nejméně čtyři lobbistické kontakty, případně uskutečnila v rámci jednoho kalendářního roku pět nebo více lobbistických kontaktů.“
§ 2, odst. 5, písm. e)
Zákon do kategorie lobbovaných zahrnuje i „asistenty a poradce poslanců, senátorů a členů vlády ČR“. Je třeba jednoznačně vymezit, kdo je pokládán za asistenta poslance, protože pojem „asistent poslance“ nezná ani zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, pojem „asistent senátora“ nezná zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu. Pracovní zařazení „asistent člena vlády ČR“ rovněž neupravují žádné zákony. To samé platí o pojmu „poradce“, není-li to pracovní zařazení.
Proto navrhujeme v § 2, odst. 5 vypustit písm. e).
§ 3, odst. 2
Zákon předpokládá, že registr obsahující citlivé osobní údaje i údaje obchodní povahy (počet klientů a příjmy od nich, apod.) bude veřejně přístupný na internetu. To zásadně ohrožuje podnikatelské konkurenční prostředí a je v rozporu s principem proporcionality právního aktu. Z návrhu navíc není zřejmé, budou-li data po vymazání lobbisty z registru zpětně viditelná (jako např. v obchodním rejstříku), nebo budou-li zcela smazána.
Proto navrhujeme § 3, odst. 2 ve znění: „Registr lobbistů vede orgán dohledu. Orgán dohledu dále zveřejní způsobem podle věty druhé elektronickou adresu, na niž se zasílají návrhy podle odstavce 1.“
§ 5, odst. 1
V návrhu je uvedeno, že v případě, že má lobbista více zaměstnanců – lobbistů, jsou ve zprávě rozepsány jednotlivé příjmy a výdaje těchto zaměstnanců. Tedy, pokud bude nucen zaměstnavatel zveřejňovat citlivé údaje o svých zaměstnancích (výši mzdy) bez jejich souhlasu, půjde o bezprecedentní porušení zákona č. 101/2000 Sb., na ochranu osobních údajů a soukromí zaměstnanců lobbisty. Rovněž je absurdní, aby zaměstnavatel monitoroval výdaje svých zaměstnanců, což jistě není v silách zaměstnavatele a požadovat po zaměstnancích zaměstnavatele zveřejňovat své soukromé výdaje a účty je v rozporu s právem na ochranu soukromí.
Ustanovení požadující po lobbistech finanční zprávu, v níž jsou „označeny příjmy od klientů“ nesmí být vykládáno v rozporu se zákonem č. 513/1991 Sb. obchodním zákoníkem (§ 17 a § 18 „obchodní tajemství“). Rovněž formulace „výdaje na lobbing“ je značně neurčitá, neboť v případě společností, jejímž de facto hlavním předmětem podnikání je lobbing či poradenství, jsou výdaji na lobbing všechny daňově uznatelné výdaje, včetně např. nájmu kancelářských prostor, mezd, provozních nákladů, cestovních nákladů apod. Pro společnosti, které by se dostaly do režimu tohoto zákona a jejichž předmětem podnikání je např. výroba či prodej zboží, bude účetně zcela nemožné oddělit „výdaje na lobbing“ od ostatních nákladů firmy. Nehledě na to, že ani zákon č. 586/1992 Sb. o daních z příjmů právnických osob, ani zákon č. 563/1991 Sb. o účetnictví pojem „výdaje na lobbing“ nezná.
Proto, aby orgán veřejné moci získal přehled o podnikání společnosti, se jeví jako dostatečné dodržovat platnou legislativu danou zákonem č. 513/1991 Sb., obchodním zákoníkem, jehož §38i ukládá zveřejnění účetní závěrky ve sbírce listin Obchodního rejstříku. V případě pochybností má příslušný finanční úřad právo provést kontrolu, není tedy nutné ani účelné přenášet kontrolní pravomoci v oblasti obchodních společností na jiný subjekt. „Příjmy a výdaje na lobbing“ jsou navíc zcela neprokazatelné v případě fyzických osob.
Předložení „finanční zprávy“ k 1. dubnu rovněž koliduje s faktem, že podnikatelé využívající služeb daňového poradce mohou podat daňové přiznání a tedy uzavřít účetnictví za předchozí rok k 30. 6.
Proto navrhujeme § 5, odst. 1, 2 a 3 vypustit.
§ 6, odst. 1 a 2
Návrh zákona ukládá pouze povinnosti lobbistům, ovšem vůbec žádná práva jim nepřiznává. Být uveden v registru lobbistů tak není pro lobbistu žádným přínosem, formulace o „rozsahu oprávnění stanoveném příslušným vedoucím úřadu“ je zcela nedostatečná.
Proto navrhujeme, aby § 6 zněl takto:
Registrovaní lobbisté mají právo na:
- vstup do objektů komor Parlamentu prostřednictvím vstupní karty,
- účastnit se veřejných schůzí výborů, komisí a podvýborů obou komor Parlamentu,
- vystoupit s časově předem ohraničeným příspěvkem na jednání výboru, podvýboru nebo komise obou komor Parlamentu,
- požadovat, aby stanovisko lobbisty bylo zveřejněno odkazem z internetových stránek orgánu veřejné moci,
- na vstup do systému eKLEP,
- to, aby uplatní-li lobbista připomínky v rámci vnějšího připomínkového řízení, byly tyto povinně předkladatelem vypořádány.
§ 8 a 9
Sankce uvedené ve správních deliktech jsou neúměrně vysoké (nevyvážené) vzhledem k ochraně zájmu, který zajišťují – týkají se jak fyzických osob, tak osob právnických a mohou postihnout i běžné fyzické osoby jak je uvedeno shora – např. manažery nebo sekretářky, které ani neví, že provádějí lobbing. V souvislosti s ustanovením § 12, podle něhož má „každý právo sdělit orgánu dohledu skutečnosti, které nasvědčují nepravdivosti nebo neúplnosti údajů uvedených v registru lobbistů“, lze mít oprávněnou obavu, že zákon může posloužit k diskreditaci poctivých zaregistrovaných lobbistů kvůli formálním chybám ve finanční správě, příp. k likvidačním pokutám do výše 2 milionů Kč, či přinejmenším k nevratnému poškození reputace firmy, která je v oblasti poradenství klíčovou hodnotou společnosti.
V § 8 je navíc navrhováno trestání lobovaného, což je v rozporu s důvodovou zprávou, kde je uvedeno, že správní trestání se týká pouze lobbistů.
V odst. 2, písm. a) a b) odkazují na neexistující odstavce.
Proto navrhujeme § 8 a § 9 vypustit a nahradit je ve znění: „Fyzická a právnická osoba, která poruší některé z ustanovení tohoto zákona, může být potrestána zveřejněním svého deliktu konstatovaného správním orgánem, v krajním případě pak vyškrtnutím z registru lobbistů.“
VARIANTA II, § 11, odst. 1, § 12, odst. 4
Ustanovení obsahuje řadu pojmů, které nezná zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ani žádný jiný patný zákon – např. „řídit firmu“ či „být členem firmy“.
Proto navrhujeme dané výrazy nahradit příslušnými termíny českého práva.
VARIANTA II, § 12, odst. 4
Činná vojenská služba byla zrušena zákonem č. 585/2004 Sb., branný zákon. Z tohoto důvodu považujeme odstavec za obsoletní.
Proto navrhujeme § 12, odst. 4 vypustit.
VARIANTA II, § 16, odst. 2
Ustanovení definuje mzdové, náhradové a naturální plnění pro zástupce zmocněnce, o způsobu jeho ustavení do funkce se návrh zákona nezmiňuje.
Proto navrhujeme § 15, odst. 2 ve znění: „Zmocněnci náleží plat, odchodné, náhrada výdajů a naturální plnění jako prezidentovi Nejvyššího kontrolního úřadu.“
Závěrem
Závěrem s politováním uvádíme, že návrh zákona se vydal koncepcí, kdy a priori považuje lobbing za negativní a společensky odsouzeníhodné jednání. Podle toho také vyznívá i jeho paragrafované znění, kdy lobbistům jsou ukládány pouze povinnosti, ale nevznikají jim žádná práva. Zákon uvaluje další administrativní břemeno na malý segment trhu nesoucí označení, které má ve společnosti – nikoli naší vinou – negativní konotace.
Jsme zklamáni z toho, že ač návrh teoreticky připouští variantu samoregulace, nevěří v její pozitivní účinky. Přitom je známá celá řada odvětví, kde samoregulace a etické kodexy úspěšně nahradily regulaci zákonnou, například v oblasti reklamy (Rada pro reklamu) či PR (APRA). Členové APAA svou dlouholetou činností dokazují, že férový lobbing v České republice funguje a je jako vysoce odborná a profesionální služba žádán prestižními firmami. Pokud bude ze strany překladatele ochota k dialogu o regulaci lobbingu vedoucí ke zkvalitnění demokratického rozhodovacího mechanismu, jsme ochotni se na něm podílet.
S pozdravem za APAA,
PhDr. Václav Nekvapil, předseda
CEC Government Relations / Euroofice Praha-Brusel / Fleishman-Hillard / Grayling CZ / Merit Government Relations / PAN Solutions