Stanovisko APAA k Návrhu opatření na posílení transparentnosti legislativního a rozhodovacího procesu ve vztahu k lobbistické činnosti

STANOVISKO

Asociace Public Affairs Agentur České republiky

k Návrhu opatření na posílení transparentnosti legislativního a rozhodovacího procesu ve vztahu k lobbistické činnosti

Praha, 8. 2. 2016

Členové Asociace Public Affairs Agentur, o. s. (APAA) oceňují snahu Úřadu vlády a ministra pro legislativu otevřít odbornou a veřejnou diskusi o transparentnosti rozhodovacích mechanismů v České republice. V posledních pěti letech existence APPA i dříve jsme se jako jednotlivci i jako společnosti s dlouholetou praxí na českém trhu podíleli na diskusi k regulaci lobbingu, do níž jsme přispěli řadou odborných pohledů a především praktickou zkušeností s lobbingem a prosazováním zájmů soukromého sektoru ve vztahu k veřejné moci. Přispět k očištění pojmu „lobbing“ od dezinterpretací, je v našem vlastním zájmu a právě ustavení APAA i spolupráce např. s organizací Transparency International byly kroky v tomto směru.
K předkládanému materiálu uplatňujeme následující připomínky:

1. Ke kapitole 1.2 Popis existujícího právního stavu v dané oblasti

Popis právního stavu má dávat komplexní obraz o platném právu, o právních vztazích a subjektivních právech, které v daný časový okamžik existují. Kapitola 1.2 však obsahuje pouhý výčet dosavadních legislativních návrhů na regulaci lobbistické činnosti. Bylo by proto vhodné kapitolu přepracovat a tematizovat v ní existující regulaci výkonu činnosti veřejných funkcionářů, tak jak ji vymezuje například zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, dále zákon č. 159/2006 Sb., střetu zájmů a případně zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny či obdobná norma upravující pravidla pro jednání Senátu.

2. Ke kapitole 1.3 Identifikace dotčených subjektů

Do výčtu příkladů osob, které mohou lobbing vykonávat, doporučujeme rovněž zahrnout advokáty a advokátní kanceláře. Z praxe víme, že za zájmy svých klientů aktivně lobují právě právní kanceláře či jednotliví právníci. Jejich vyjmutí by představovalo nejen neodůvodněné zvýhodnění části subjektů věnujících se stejné činnosti oproti jiným, ale rovněž snadnou možnost úniku z regulace pro subjekty, které by se nechtěly podřídit transparentnímu režimu.

3. Ke kapitole 2.1.1. Vymezení aktivit a působnosti – Vyhodnocení a doporučení pro ČR

V materiálu se vládě ČR navrhuje nejprve cílit na regulaci lobbingu ve vztahu k legislativnímu a rozhodovacímu procesu na centrální úrovni a na základě vyhodnocení doplnit regulaci lobbingu na nižších úrovních (krajská a komunální sféra). Tento přístup je neakceptovatelný. Existuje-li veřejný zájem regulovat lobbing, pak se tento zájem stejnou intenzitou dotýká všech úrovní vlády a veřejné správy. Návrh legislativního předpisu by tedy měl pod regulaci lobbingu rovnou zahrnout nejen exekutivu a zákonodárnou moc, ale i územně samosprávné celky (varianta 2), pro které lze případně zvážit odloženou účinnost regulace. Domníváme se, že by případná regulace neměla jít nad rámec varianty 2, neboť zahrnutí poradců a asistentů by narazilo na problém pracovněprávního vymezení okruhu těchto osob a jejich jednoznačnou identifikaci.

Navržená definice lobbingu je poměrně vágní a nepokrývá všechny aspekty související s touto činností. Termín veřejný činitel se v platné legislativě nepoužívá. Pro vymezení okruhu lobbovaných osob doporučujeme použít pojem veřejný funkcionář, který je blíže určen ustanovením § 2 odst. 1 zákona 159/2006 Sb., o střetu zájmů. To umožní rovněž lépe provázat právní úpravu lobbingu a střetu zájmů, které spolu úzce souvisí. Současně užití tohoto pojmu umožní snazší úpravu případné odložené účinnosti regulace pro představitele územních samosprávných celků.
Nadto doporučujeme v definici lobbingu přímo zohlednit skutečnost, že se jedná o zastupování zájmů zaměstnavatele či třetích stran za úplatu, které probíhá s určitou pravidelností. Je nutno rovněž upozornit na skutečnost, že navržená definice lobbingu neupravuje situaci, kdy volený veřejný funkcionář ovlivňuje legislativní proces či přípravu politik a programů v zájmu, který se kryje se zájmem jeho zaměstnavatele nebo se zájmem společnosti, jejímž je statutárním orgánem.

Výjimka z registrace pro obchodní, podniková, profesní a jiná sdružení vázaná na partnerství sociálního dialogu s vládou je příliš široká. V praxi bude obtížné odlišit aktivity těchto sdružení, které se odehrávají mimo sociální dialog. Tato úprava může být snadno zneužita.

4. Ke kapitole 2.1.2. Zřízení registru a podávání zpráv

Materiál zcela racionálně odstupuje od záměru povinného zveřejňování finančních údajů lobbistů, který byl obsažen v dřívějších návrzích regulace lobbingu. Zveřejňování příjmů a výdajů spojených s lobbingem by bylo v rozporu s ochranou obchodního tajemství i hospodářské soutěže.
Zatímco materiál stanovuje poměrně konkrétní identifikační údaje lobbisty požadované pro první registraci, neuvádí žádnou konkrétnější představu o obsahu pravidelné zprávy, kterou by měl lobbista vkládat do registru, nelze tedy posoudit, případný konflikt s ochranou obchodního tajemství a know-how. Doporučujeme držet se úpravy obdobné Registru transparentnosti Evropské unie, která je přijatelná jak mírou administrativní náročnosti, tak z hlediska očekávání veřejnosti.
Zcela nekonkrétně je v materiálu pojednána úprava vymáhání pravidel registrace. Není zřejmé, jakým způsobem bude dohledový orgán zajišťovat, aby údaje v registru věrně zrcadlily okruh aktivních lobbistů. Doporučujeme tuto oblast pojednat konkrétněji.
Trvalým nedostatkem všech předložených návrhů regulace lobbingu v prostředí České republiky je právě fakt, že ukládají lobbistům povinnosti, nicméně jim nepřiznávají prakticky žádná práva (v navrženém materiálu jsou některé návrhy nesprávně označovány jako „motivační pobídky“). Tuto oblast by měl zpracovatel v materiálu podstatným způsobem rozpracovat. Registrovaní lobbisté by měli získat právo:

1. vstup do objektů komor Parlamentu prostřednictvím vstupní karty,
2. účastnit se veřejných schůzí výborů, komisí a podvýborů obou komor Parlamentu,
3. vystoupit s časově předem ohraničeným příspěvkem na jednání výboru, podvýboru nebo komise obou komor Parlamentu,
4. požadovat, aby stanovisko lobbisty bylo zveřejněno odkazem z internetových stránek orgánu veřejné moci,
5. na vstup do systému eKLEP,
6. na to, aby uplatní-li lobbista připomínky v rámci vnějšího připomínkového řízení, byly tyto povinně předkladatelem vypořádány.

5. Ke kapitole 2.1.4. Pravidla pro etický lobbing

Považujeme za nefunkční stanovovat etická pravidla lobbingu v legislativě. Právě tato oblast je tradiční doménou pro samoregulaci v rámci profesních sdružení, která mají nejlepší předpoklady pro posouzení případných prohřešků vůči profesním etickým pravidlům.
V případě navrhované úpravy právně nezávazného etického kodexu poslanců a senátorů působí navrhovaná úprava lobbingu nesystémově. Ačkoli si je předkladatel materiálu vědom komplikované vynutitelnosti etického kodexu, navrhuje v něm stanovit pro zákonodárce konkrétní zákazy a povinnosti. Jako vhodnější nosič pro takovou restriktivní úpravu se však jeví existující legislativa jako například výše uvedený zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny nebo zákon o střetu zájmů. Etický kodex by měl zůstat deklarací stěžejních etických principů, nikoli latentním nosičem další regulace.

6. Ke kapitole 2.4 Legislativní stopa

Příklady zahraničních právních úprav jasně ukazují, že myšlenka dokládání tzv. legislativní stopy není přesvědčivě implementována v žádném členském státě EU. Trvá zde zásadní otázka, zda je povinnost legislativní stopu uvádět efektivně vymahatelná. Praxe zveřejnění rozsahu podílu různých externích subjektů na přípravě legislativních návrhů může být v důsledku praktické nekontrolovatelnosti takových aktivit velmi rozkolísaná. Za vhodnější postup vedoucí k cíli lze považovat usnadnění přístupu veřejnosti k dokumentům, které přípravu legislativního procesu doprovázejí (úplné otevření databáze eKlep, povinné zveřejňování interních materiálů ministerstev, zveřejňování zápisů z jednání ministerských pracovních skupin, případně porad vedení apod.).

7. Ke kapitole 2.5 Veřejné diáře

Zavedení tzv. otevřených diářů je měkké opatření, které je založeno na dobrovolnosti a ochotě obou stran reportovat schůzky. Neřeší ale situaci, kdy se veřejný funkcionář rozhodne schůzku s lobbistou v diáři neuvést. Lze tudíž očekávat, že údaje v otevřeném diáři budou zkreslené, případně budou mít nízkou vypovídající hodnotu. Návrh opatření rovněž nepostihuje telefonický nebo emailový kontakt mezi veřejným funkcionářem a lobbistou. Návrh nebere v potaz komplexitu sociálního života všech aktérů. Jak se například bude rozlišovat mezi plánovanou schůzkou a náhodným setkání na společenské akci, při kterém ale dojde k lobbingu?
Spolehlivost předpokladu, že kontrolu zveřejňovaných údajů bude provádět především veřejnost, média a nestátní neziskové organizace, snižuje skutečnost, že uvedený okruh osob má v reálném světě poměrně velmi omezený repertoár možností, jak zjistit či ověřit, že kontakt mezi lobbistou a veřejným funkcionářem proběhl.

8. Ke kapitole 2.6. Opatření na posílení transparentnosti legislativního procesu v parlamentu

Co se týká zveřejnění verzí materiálů v systémech obou komor Parlamentu ČR, umožňují již v současnosti systémy obou parlamentních komor přehledným způsobem sledovat nebo zkoumat průběh projednávání příslušných tisků, a to včetně změn, kterých v rámci projednávání doznaly.
Rovněž není prakticky žádný problém zpětně identifikovat z již dostupných materiálů (výborová usnesení a zápisy, pozměňovací návrhy předložené ve 2. čtení, souhrn podaných pozměňovacích návrhů, usnesení garančního výboru) jméno poslance, který změnu navrhl. Rovněž je již běžnou praxí, že zákonodárci podávají pozměňovací návrh v písemné podobě s odůvodněním.
Požadavek na zavedení povinnosti k podání odůvodnění stanovisek jednotlivých výborů je nesmyslný, neboť stanovisko výboru vzniká z individuálních hlasování jeho členů a lze se pouze domnívat, že by mělo být totožné s odůvodněním příslušného návrhu či pozměňovacího návrhu.
Navrhujeme rozšířit opatření vedoucí k vyšší transparentnosti legislativního procesu o povinnost zveřejňovat podkladové materiály (pozměňovací návrhy, zprávy, analýzy) pro jednání výborů elektronicky na webu Polanecké sněmovny a určení časového intervalu v jakém se tak musí stát.

9. Ke kapitole 3. Návrh variant řešení

Není zřejmé, proč má být hlavním gestorem připravované legislativy ministr spravedlnosti, když předkládaný materiál byl zpracován v gesci ministra pro legislativu a předsedy Rady vlády pro koordinaci boje s korupcí. Nelze pominout, že i poslední vládní návrh na regulaci lobbingu byl zpracován v gesci ministra pro legislativu.
Ze tří předkládaných možností se jako jednoznačně nejhorší jeví Varianta 1. Ta ukládá lobbistům pouze povinnosti, aniž by jakkoliv tyto kompenzovala zvýšenou transparentností celého procesu. Jedná se pouze o zřízení registru, který bude muset stát financovat, ale nebude z toho těžit žádná konkrétní pozitiva.
Navrhujeme proto soustředit se na variantu 2 a 3, které zvyšují transparentnost zákonodárného procesu a přinášejí komplexní úpravu regulace lobbingu.

CEC Government Relations / Euroofice Praha-Brusel / Fleishman-Hillard / Grayling CZ / Merit Government Relations / PAN Solutions